破解農業保險高質量發展難題

　　最近，審計署審計長侯凱在第十三屆全國人大常委會第三十五次會議上，作了“關于2021年度中央預算執行和其他財政收支審計工作報告”（以下簡稱《審計報告》）。在“重點民生專項資金審計情況”這部分，第6項專門講政策性農業保險財政補貼資金審計中發現的問題。據筆者所知，審計部門在審計這些省份的時候做了大量深入細致調查，雖然這里接受審計的只有10個省和北大荒集團，但是涉及的問題和范圍比較廣，有很強的針對性和普遍性。正視這些問題，對我國農業保險高質量發展極其重要。
　　
　　一、擴大覆蓋面和提高保障水平是政策性農險的基礎性問題
　　
　　《審計報告》指出的第一個問題就是政策性農業保險覆蓋面和保險金額問題，這是政策性農業保險的基礎性問題。因為政府花費大量財政資金補貼農業保險，就是要保證國家的糧食安全和穩定農戶的農業收入。要實現這個目標，必須保證絕大多數農戶都能參加，絕大多數保險標的都能納入保險保障，并保證盡可能高的保障水平。但是，對10個省和北大荒集團的審計表明，有3個省在2021年“未按規定”開展三大主糧作物完全成本保險和收入保險。這項政策在這些地方執行時被打了折扣。而且有9個省和北大荒集團的直接物化成本保險金額偏低，無法覆蓋種子、化肥等直接物化成本。這多少有些出人意料。
　　
　　2020年的中央一號文件提出，推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點；2021年的中央一號文件進一步提出，擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點范圍；2022年，中央決定將三大作物完全成本保險和收入保險擴大到13個產糧大省的所有產糧大縣，就是為了加快對主要農產品生產保險特別是糧食作物保險的覆蓋面擴大，同時將保險金額盡可能提高，使農業災害損失能得到充分補償，從而穩定農戶的農業收入。三大作物之外的農業保險標的保險，宜結合農業保險發展階段和工作實際，研究提高保險保障水平。如果保險金額連“直接物化成本”都覆蓋不了，農業保險也就沒有多大意義了�！秾徲媹蟾妗分赋龅氖�2021年上半年的狀態，今年的情況已經有了很大改變。筆者了解到，三大主糧作物完全成本保險和收入保險的試點，在13個省821個縣都進行起來，基本實現了“全覆蓋”。
　　
　　二、地方政府在農險中的“越位失位”問題需要很好解決
　　
　　《審計報告》中主要指出地方政府三方面的“越位失位”問題。一是干預市場，干預保險機構的經營。有7個省“直接指定保險機構”經營農業保險，沒有通過合理的公開招標遴選在本地經營政策性農險的經營機構�！皬娭票ｋU機構違規承保理賠”問題一直存在，對此，監管部門在不止一個文件里提出地方政府只能協助而不能干預保險經營。在2019年，四部門發布的《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》中特別強調，“明晰政府與市場邊界”“地方各級政府不參與農業保險的具體經營”“基層政府部門和相關單位可以按照有關規定，協助農戶和保險機構辦理農業保險業務”。遺憾的是，有些地方政府沒有很好領會和執行這些文件精神。
　　
　　二是限制農戶投保�！秾徲媹蟾妗放e出的具體事例是，重慶3個生豬調出大縣不允許12.33萬養豬農戶投保生豬保險。拒保問題主要存在于畜禽保險和地方特色保險產品。筆者認為，中央支持的17類保險標的保險，關系到國計民生，各地不能選擇性地執行，不能違背農戶意愿，拒絕承保。政府不可以“直接或變相限制農戶投�！�，保險經營機構也不可以，除非不做農業保險業務。否則，就會挫傷了農戶對政府農險政策的信賴和期望。
　　
　　三是地方政府的政府補貼資金不完全到位，撥付和結算不及時。這類問題在被審計的10個省和北大荒集團中，只有一個省不存在。這表明該問題也有普遍性。且不說各省的特色保險產品，就是中央財政支持的保險項目，中央財政的配套資金一般不會缺少，地方政府如果資金不到位，就會產生兩個影響：一是地方政府克扣該保險公司的保費補貼資金，二是提高農戶交費額度。前者的后果是保險公司因為保費大量拖欠而無法健康經營，甚至影響及時理賠。后者的后果就是加重農戶負擔，有的農戶覺得保費負擔重，也就不參加農業保險了�！秾徲媹蟾妗分赋�，有28個縣因此“提高自交保費比例”，轉嫁責任給農戶。
　　
　　地方政府的“越位失位”問題，跟政策性農業保險的監管真空有關系。保險法規里面只對保險經營者有監管要求和處罰規定，對農險活動中的其他參與方，則缺乏明確的責任要求、約束和違規處罰規定。這對法規修訂提出了重要課題。
　　
　　三、保險機構的合法合規經營還要下大氣力
　　
　　保險經營機構在農業保險中的違法違規問題一直是監管的重點，但是問題還是不斷發生�！秾徲媹蟾妗诽貏e指出了不規范經營的四類問題：第一類是通過“虛增保險標的等騙取農保補貼1686.04萬元”，4個省都有這種問題；第二類是8個省“違規發放保險業務協辦費等5483.55萬元”；第三類是19家省級保險經營機構拖賠惜賠，“未按時或足額支付投保農戶理賠金3.65億元”；第四類是未落實“無賠款優待”的惠民政策。這四方面問題也的確值得重視，農業保險主要靠保險公司經營，賠得好不好、賠得合理不合理、農民滿意不滿意、政府的補貼資金使用效率高不高，都是衡量政策性農業保險做得到位不到位、效果好不好的標志。必須提高經營者的合規意識，同時加強監管。
　　
　�。ㄗ髡呦凳锥冀洕�貿易大學保險系教授、農村保險研究所所長）